同志们： 这个月初，国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议，温家宝总理出席会议并作重要讲话，提出要按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，力争“十一五”或更长一点的时间基本完成这三项改革任务。今天我们召开全省农村综合改革工作会议，就是要学习传达全国农村综合改革工作会议精神，安排部署我省农村综合改革工作。 刚才，长治市、灵石县、介休市、中阳县分别作了典型发言，介绍了开展乡镇机构改革试点、发展农村义务教育和推进县乡财政管理体制改革的工作情况。相信他们的经验和做法，能够给我们很多有益的启示。下面，我讲几点意见。 一、深刻认识新形势下深化农村改革的重大意义，坚定不移地推进农村综合改革 在农村免征农业税之后，不失时机地推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制三项改革为主要内容的农村综合改革，是中央着眼农村税费改革之后的新形势作出的重大部署，对于完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，构建与经济基础相适应的上层建筑，更好地解放和发展农村生产力，加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。 推进农村综合改革是巩固农村税费改革成果的必然要求。农村税费改革在全省全面推开以来，农民负担呈现出逐年减轻的态势。到去年全省全部免征农业税及其附加，全省农民人均减负90元。农村税费改革在给农民带来很多实惠的同时，又一次解放和发展了农村生产力。特别是去年以来，尽管农资价格大幅上涨，但由于我们免征农业税和对种粮农民进行直补，这些政策措施极大调动了农民的生产积极性，粮食播种面积出现恢复性增长，农业综合生产能力稳步提高，农民收入持续增加。但同时也要看到，农村税费改革只是理顺了农村的分配关系，造成农民负担重的一些深层次问题还没有根本解决。当前看，主要集中在两个方面：一是县乡财力紧张，基层政权运转困难，农村公益事业发展缺乏资金。二是乡镇机构多、人员多，平均每个乡镇吃财政饭的人达到53个，省市增加的财政转移支付主要用在了养人上。这些问题不解决，农民负担就有可能反弹，税费改革的成果就不能巩固。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，始终没有跳出农民负担加重—减轻—再加重恶性循环的“黄宗羲定律”，根本的原因是在税制改革之后，没有进行更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。正是基于对这一问题的深刻认识，中央提出要推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患。 推进农村综合改革是推进社会主义新农村建设的体制保障。建设社会主义新农村是我们经济社会发展进程中一项长期艰巨而又现实紧迫的重大任务。中央提出，社会主义新农村要达到的基本标准是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这也就是说，社会主义新农村不仅要有较高的经济发展水平、文明的社会风尚，而且要有完善的基础设施、便利的公共服务、民主的基层政治。要达到这一目标，我们面临的困难很多，任务繁重。一是因为我们的起点很低，基础很差，这决定了新农村建设需要经历一个长期的过程。二是因为我们现行的体制还不能适应新形势下农村发展的需要：公共财政还没有完全覆盖到农村，农村基础设施、社会服务缺乏可靠的投入保障发展；乡镇机构设置不合理、队伍不精干、职能转变不到位，越位、错位、缺位的问题比较突出。我们推进农村综合改革，目的就是要调整不适应农村生产力发展的生产关系和上层建筑的某些环节，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。从这个意义上讲，农村综合改革既是新农村建设的强大动力，又是新农村建设的主要任务。 生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。推进农村综合改革正是这一规律作用的必然结果。同时，农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革，不可避免地会遇到这样那样的困难，需要经历一个长期的、艰巨的过程。我们既要看到改革的紧迫性、必然性，又要看到改革的长期性、艰巨性，自觉地把思想认识统—到中央的决策部署上来，坚定不移地推进农村综合改革，为加快新农村建设、加快农村经济社会发展奠定坚实的基础。 二、以转变政府职能为重点，进一步推进全省乡镇机构改革乡镇机构改革是农村综合改革的关键。去年，根据中央的统一要求，省委、省政府召开电视电话会议，对全省乡镇机构改革试点工作作出了安排部署。会议之后，长治市和10个试点县按照贯彻省委、省政府的决策部署，精心组织，狠抓落实，改革试点工作取得了积极进展。到上个月底，长治市（辖13县区）及右玉县、中阳县、祁县已经基本完成改革实施工作；临猗、翼城、静乐三县的改革方案已经省编办审核并经市委、市政府批复，正在组织实施；古交已将试点方案报太原市编办，市委、市政府正在研究；高平、阳泉郊区和左云的试点工作由于种种原因，目前还没有取得进展。从前一段的试点工作情况看，各试点市县紧密结合当地实际，在转变职能、精简机构、分流人员、社会保障等方面进行了积极的探索，取得了初步的经验。通过改革，试点市县乡镇政府职能有所转变，人员编制膨胀的趋势得到初步遏制，行政效率不断提高，工作作风进一步转变，为农服务得到加强。近一年的工作实践，让我们积累了经验，看到了希望，坚定了信心。我们要把握这种良好的发展势头，继续全力推进改革试点，为全省全面推开改革探索路子、积累经验。已经基本完成改革实施工作的市县，要继续做好巩固完善工作；正在组织实施改革的市县，要学习借鉴先进经验，进一步完善工作方案，加强指导督促，保证改革平稳进行；还没有推开改革的试点县区，要进一步提高思想认识，加大工作力度，抓紧把工作赶上来。各试点市县在推进改革过程中，要注意重点抓好以下几个方面： 第一，要找准乡镇政府的职能定位。科学确定乡镇政府的职能，实现乡镇政府职能转变，是乡镇机构改革的主要目标和关键环节，是试点工作要重点解决的首要任务。只有找准乡镇政府的职能定位，机构的设置、编制的核定才有科学的依据，改革的目标才能真正得到落实。 中央提出，乡镇政府要重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提供更多的公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。这三个方面也恰恰是基层政府现在最欠缺的东西，解决了这三个方面的问题就解开了乡镇政府职能转变的大疙瘩。各试点市县要从农村工作的现实出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，积极探索乡镇政府的职能定位，把中央和省的原则要求进一步具体化，真正实现乡镇政府职能转变。 第二，要精简规范乡镇机构、编制、领导职数设置。乡镇机构和人员编制的精简规范，是巩固农村税费改革成果、确保农民负担不反弹的关键，是提高工作效率、降低行政成本的基础。长治市在乡镇党政机构设置上，有的不设机构只设岗位，有的统一设置3个综合办事机构，乡村之间不设置中间层次的管理机构；在乡镇事业机构设置上，以公益性技术为主的机构纳入县级职能部门服务网络，按服务区域或乡镇综合设置，计划生育机构按要求维持现状不变，其他中心站所整合为一个“农村综合服务中心”。这些机构设置模式在长治实行的比较顺利，各地可以借鉴推广。但这些模式打破了传统的上下对口的机构设置格局，这就要求各有关部门，一定要从支持改革的大局出发，不要以机构上下对口，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备。在人员编制精简方面，省里在制定政策时，考虑到要给实际操作留下空间，只作了原则要求，没有具体规定人员编制和领导职数精简比例，这并不意味着不需要精简，只是我们对减多少、怎么减还吃不太透。各试点市县要积极探索，综合考虑可能性和现实性，下决心对机构编制进行精简，真正解决“食之者众，生之者寡”的问题。机构改革到位后，要切实加强机构编制管理，巩固改革成果，坚守五年内乡镇机构编制只减不增的底线。 第三，要积极探索富余人员的分流安置途径。改革试点工作难，最难的是富余人员如何分流安置，这也是试点工作要探索解决的重要任务之一。在试点过程中，不少地方感到人员分流的难度很大。对此，我们既要看到人员分流是推进改革必须迈过的难关，不能有畏难情绪，不能裹足不前，又要认识到妥善安置分流人员是守住“确保社会稳定”这条改革“底线”的重要方面，广大乡镇干部为农村改革发展稳定做出了重要贡献，现在因为形势的发展变化，需要离开奉献多年的工作岗位，不能简单地把他们一推了之。在已经进行的改革试点中，一些市县采取年龄超限“切一批”、超编空编“调一批”、兴办实体“走一批”、充实基层“派一批”、身份不符“分一批”等办法，通过将乡镇聘任制干部纳入社会养老保险体系，鼓励和引导乡镇干部创办、领办、帮办企业等方式，比较好地解决了富余人员的分流安置问题，具有一定的借鉴意义。各试点市县要继续努力，在不增加财政开支、不将分流人员简单推向社会的前提下，积极探索分流人员安置的方式和途径，切实搞好富余人员分流安置工作。 第四，要创新农村工作机制。机构、编制、人员改革到位后，政府职能能不能准确履行、新的体制机制能不能尽快运行，是决定改革成败的关键，是评判改革成败的一个重要标准。中央提出，创新农村工作机制最关键的是两条：一是坚持依法行政，二是搞好为农服务。这就要求我们在乡镇机构改革到位之后，要抓紧对乡镇政府和事业单位干部职工进行教育培训，让他们知道应该抓什么、怎么抓，提高他们履行新职能的能力和水平。要抓紧建立相应的制度措施，推动新的体制机制的入轨运行。 三、以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革 农村教育事关农村未来。农村是整个经济社会发展最薄弱的环节，教育又是农村最最薄弱的领域。尽管全省农村已全部实现了普及九年义务教育目标，但必须承认，与城市相比，农村教育在教育机会、教学条件、教育质量等方面远远落后。全省农村中小学中仍有6000多所单人校；全省有近25000名临时代课人员，全部集中在农村中小学，不具备基本的教师执业资格；农村教师总量不足与结构性短缺并存，很多农村中小学一些基础课程无法开全、开足；全省有70％的农村中小学教育技术装备达不到办学的最低标准，相当一部分农村学校的教学手段还停留在“一根粉笔，一块黑板”阶段，很多农村学校既缺电脑、电教等现代化的教学设施设备，又缺音乐、体育、美术等基本的教学手段，等等。 农村教育落后是农村落后的集中反映，是城乡分割的二元结构长期作用的必然结果。在改革开放以来的很长一个时期，农村教育经费主要来源于农民集资和农村教育费附加，并辅之以乡村组织的群众投工、投料、投物等隐性投入，国家投入只占很小的比例。可以说，农民是农村义务教育事实上的投入主体。与城市居民相比，农民收入本来就很低，还要承担比城市居民更多的义务教育负担。农村税费改革后，中央对农村义务教育体制进行了调整，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这些年特别是农村税费改革之后，正是在国家的支持之下，我们在农村实施中小学危房改造工程，全省全部消灭了D级危房；启动农村中小学现代远程教育工程，目前已经覆盖了晋中、晋城、临汾、运城四个市，到2007年可以覆盖全省；加快农村中小学布局调整，“十五”期间共撤并七人以下和四级复式小学1.3万所，调整合并农村初中学校205所，新建、改扩建农村寄宿制小学2600所、寄宿制初中2095所，全省小学、初中校均学生数分别提高到144人和703人。 今年，我们又对“两区”义务教育阶段农村学生免除学杂费、课本费，明年可以扩大到全省农村，实现真正意义上的农村义务教育。为了更好地推动农村义务教育事业发展，我们必须加快建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，这是农村义务教育改革的重点和关键。各级政府要按照新修订的《义务教育法》，不断增加对农村义务教育的投入，努力提高农村义务教育保障水平。家宝总理对此约法三章：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。我们各级政府和有关部门要按照总理的要求，不折不扣地把教育经费保障机制落到实处。 在落实教育经费保障机制的同时，还要合理配置城乡教育资源，促进城乡义务教育均衡发展：一是要切实加强农村中小学教师队伍建设。要以素质建设为主，全面实行教师资格准入制度，调整优化农村中小学教师队伍，严格把好教师入口关。要建立健全城市教师、优秀大学毕业生到农村支教制度，确保农村教师队伍的整体素质和水平。要继续实施农村教师素质提高工程，对农村教师定期进行培训。各级编制管理部门要针对农村学校的实际，尤其是农村寄宿制学校需要保证学生生活、安全健康等方面的必要的辅助人员这一状况，本着从严从紧的原则，按规定程序合理核定农村学校的教职工编制，确保农村学校教育教学活动的正常开展。二是要努力提高农村中小学教育技术装备水平。各级政府要调整教育经费支出结构，重点向农村义务教育倾斜。要继续实施农村中小学危房改造工程，大力加强农村中小学基础设施建设。要加强学校内部设施设备配套建设，丰富教育手段，提高办学水平。要合理推进农村中小学布局调整，重点发展农村寄宿制中小学建设，集中教育资源，实现规模效益。要加快建设农村中小学现代远程教育体系，实现优质教育教学资源的共享。 四、以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革 这些年，随着社会主义市场经济的不断完善，随着财政体制改革的不断深化，特别农业税的全面取消，县乡财政的管理职能发生了很大变化，财政运行中县乡财力不足的问题十分明显地表现出来。导致这一问题的主要原因，一方面是因为我们的经济发展不充分，能够集聚的财力有限；另一方面是因为随着经济社会的发展，政府从事社会管理的职能要加强、提供公共服务的范围要扩大，财政支出需求增加较多。这个问题说到底是发展不够的问题。要从根本上解决这个问题，还是要靠发展。发展不够是主要原因，但并不是唯一原因。从财政管理体制上讲，县以下留成比例偏低、上解比例偏高也是重要原因之一。去年我省一般预算收入占财政总收入比重最低的县仅有8.3％。财力分配不尽合理，致使各级财力保障水平表现出很大的差异。同等条件的机关工作人员，省市要比县乡高出很多，就是这一体制问题的集中表现。因为财力不足，一些应由县级政府承担的公共需要、社会保障等方面的支出不能给予充分的保障，大多数乡镇的支出只能靠上级转移支付支撑。特别是乡镇一级，本来就财力不足，但必须完成上级部门的工作任务，这样的结果，就只能是或挪用村级资金，或举借新的债务。现行财政管理体制已经不能适应建立公共财政体制和农村税费改革后新形势的需要，改革县乡财政管理体制已经成为一个不可回避的现实问题。 明确划分县乡政府事权和财权，合理调整财政支出结构，建立财权与事权相匹配，适合我省各级财政共同发展的财政新体制，从制度上保证基层政权组织正常运转，是当前我省财政管理体制改革必须解决的重大问题。省委、省政府深刻认识到了这一问题的重要性，“十一五”规划明确提出了改革县乡财政管理体制的工作任务，省政府第7次全体(扩大)会议进一步把省市县乡财政管理体制改革列为今年的重大调研任务之一。经过半年多的调查研究，经过多次征求意见和修改完善，我们已经拿出了初步的改革方案，很快可以提交省政府常务会研究决定。我们的初步设想，进行县乡财政管理体制改革，要按照和谐发展的原则，主要解决两方面的问题：一是要解决财政分配的公平性和有效性问题。做到财权与事权相匹配，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；二是要解决县乡财政困难、保证基层运转，防止基层通过乱收费弥补财政不足的问题，巩固农村税费改革成果。做到财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。围绕这一目标，我们的基本思路是： 第一，适当调整税收地方留成部分省、市、县三级分享比例，增加县级分享比例，同时，建立增收返还机制，鼓励县级多收多得，调动县级政府培植财源、增加财政收入的积极性，增强县级统筹安排支出的能力。 第二，调整支出结构，增加对农业和农村的投入。财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地收益用于农村的比例要有明显增加，保持农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长，并进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效益。 第三，进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助。省、市财政对基层的税费改革转移支付和公务员工资改革、发展农村教育等补助要落实到位，不能挪用，不能截留。省、市两级财政对基层的一般性转移支付力度要进一步加大，逐步增加基层财力，确保乡镇机构和村级组织正常运转。 第四，进行“省直管县”财政管理体制试点。今年，我省在35个国家扶贫开发重点县实施“省直管县”财政管理体制改革试点，主要是在收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、专项补助等方面由省直接管理到县，并继续实行县级平衡和消化赤字奖励政策，积极落实“三奖一补”政策，努力缓解县乡财政困难。 第五，继续完善“乡财县管乡用”的相关配套措施。一是要规范乡镇财政支出管理。统一工资和津(补)贴发放标准。根据乡镇收支规模和实际情况，分类制定公用经费定额。明确乡镇支出范围，健全各项开支标准，完善财务审批程序。按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，严格控制会议、招待、小汽车、电话等开支。二是控制和压缩乡镇财政供养人员。按照中央和省委、省政府的要求，严格乡镇编制管理，严禁超编进人，继续清理清退各类超编人员、不在编人员和自聘人员。继续采取有效措施，搞好乡镇富余人员的分流安置工作。三是认真清理核实乡镇债权债务，努力消化现有债务，严禁新增负债。 五、加强组织领导，确保农村综合改革工作顺利进行 农村综合改革是继家庭承包经营、农村税费改革之后的第三次农村改革，涉及面广、政策性强、影响面大。各级党委、政府要把农村综合改革工作摆上重要议事日程，切实加强领导，认真抓好落实。 一是切实加强领导。国务院已经决定，全国农村税费改革工作小组及其办公室，更名为全国农村综合开发工作小组及其办公室，负责农村综合改革重大事宜的指导和协调，研究解决工作中的重大问题，督促检查各项改革任务的落实。省政府很快也要对工作小组及其办公室进行更名。各级党委、政府要充分估计改革可能面临的问题和困难，采取切实可行的组织措施和对策，确保领导精力不转，组织机构不散，工作力度不减。要切实加强农村综合改革的组织机构和队伍建设，赋予相应的工作职能，配备必要的人员，为推进改革提供强有力的组织保障。省直有关部门要加强指导，总结经验，完善政策，积极支持市县的改革。各部门之间要分工负责，密切配合，形成党委政府统一领导，相关单位各负其责、密切配合的工作格局。 二是要积极稳妥推进改革。农村综合改革涉及利益关系复杂，头绪很多。这次会议之后，各地各部门要抓紧制定具体意见和实施方案，精心组织，周密部署，尽快把会议要求落到实处、落到基层。要积极稳妥推进改革，不仅要知难而进、开拓进取，而且要扎实工作、务求实效；不仅要瞻前，而且要顾后；不仅要注重创新体制机制、推进制度建设，而且要注重妥善解决乡村债务等历史遗留问题。要加强调查研究，注意跟踪新情况、研究新问题，及时发现和总结好经验、好做法，妥善解决矛盾和问题，维护农村稳定，确保农村综合改革和新农村建设健康有序进行。 三是要加强宣传动员，严肃改革纪律。各地各部门要搞好政策宣传，提高改革工作的透明度，把改革政策原原本本交给基层，交给群众。要深入细致地做好思想政治工作，争取广大基层干部职工的理解和支持，营造宽松和谐的改革氛围，确保改革的平稳推进和社会稳定。要严肃改革纪律，不得以这样那样的理由对改革任务打折扣。要严肃组织人事纪律、财经纪律和机构编制纪律，防止借改革之机违规转移资金、私分钱物，或擅自增设机构、增加人员编制和领导职数，突击提拔干部等。 同志们，推进农村综合改革是农村改革发展的必然要求。我们一定要顺应时代潮流，坚定信心，开拓创新，扎实工作，积极推进农村综合改革，为巩固农村税费改革成果、加快社会主义新农村建设提供可靠的体制保障。
